Des institutions sous le contrôle des Etats nationaux... et du capital

L’UE s’est construite au fur et à mesure de l’avancée des relations entre les Etats, en tenant compte des différents rapports de force.

D’abord l’Europe est à géométrie variable. L’Union européenne est à 25 maintenant. Cependant les accords de Schengen concernant les frontières ne s’appliquent toujours pas à la Grande-Bretagne et à l’Irlande, mais à la Norvège et l’Islande, pourtant hors UE. La Banque centrale européenne est une institution concernant les 12 pays ayant adopté l’euro et pas les 13 autres. Sans parler de la Cour européenne des droits de l’homme, qui n’est pas une émanation de l’Union européenne mais du Conseil de l’Europe, organisme international regroupant 45 États.

Dans le fonctionnement de l’Union européenne, les institutions principales sont le Conseil européen (conseil des chefs d’Etat), Conseil de l’Union européenne (conseil des ministres), la Commission européenne et le Parlement européen. Auxquelles il faut adjoindre la Cour de justice européenne, la Cour des comptes et des organismes consultatifs comme le Comité des régions.

Les Etats au centre des décisions

Le Conseil européen regroupe les chefs d’Etat ou de gouvernement des Etats membres. C’est l’instance qui décide des orientations fondamentales de l’UE. Il se réunit au moins deux fois par an.

Le Conseil de l’Union européenne regroupe les ministres des Etats membres suivant leur domaine de compétence : économie, agriculture, affaires étrangères, etc. Cet organisme adopte les règlements et directives européens. Les décisions étaient initialement prises dans cet organisme à l’unanimité, et c’est encore le cas dans différents domaines comme la fiscalité ou la politique étrangère. Dans la majorité des cas, la décision se prend maintenant à la « majorité qualifiée » (environ 70 % des voix), chaque Etat disposant d’un certain nombre de voix. On distingue les règlements (décisions assimilables à des lois) des directives (les Etats sont alors amenés à modifier leur législation dans le sens indiqué par la directive).

Une administration au service du capital

La Commission européenne est l’instance d’exécution quotidienne de la politique de l’UE. Dirigée depuis 1999 par Romano Prodi, elle compte 20 commissaires (nombre qui devrait augmenter avec les nouveaux 10), rattachés à différents domaines de compétence : économie, régions, agriculture... Elle est chargée de faire appliquer les règlements et directives et d’élaborer des propositions de nouveaux textes à adopter par le Conseil (celui des ministres). Elle exerce essentiellement son activité dans les domaines qui ont trait au marché unique et à la libre concurrence, l’agriculture, la politique monétaire et économique, etc.

C’est cette instance qui met en garde les Etats lorsqu’ils dépassent les déficits autorisés, qui suit les dossiers de libéralisation des marchés de l’énergie, des transports et des télécommunications ou qui donne son feu vert pour des fusions d’entreprises. Elle prépare des rapports généraux à l’attention des Etats, comme celui récent intitulé « l’Europe doit mieux utiliser ses travailleurs âgés  », qui fait le point sur les réformes des régimes de retraites et préretraites, concertées aux sommets de Stockholm et Barcelone. C’est elle aussi qui gère la politique commerciale commune de l’UE, en négociant avec les autres pays et en parlant d’une voix unique à l’OMC.

Loin du peuple, près des patrons

Les commissaires sont nommés par leurs gouvernements respectifs. Sous eux une administration de 15 000 fonctionnaires constitue une administration aussi éloignée de la population... que celle des Etats nationaux.

Dans la Commission la droite et la gauche européenne collaborent sans aucun problème. Ainsi les représentants français sont aujourd’hui Jacques Barrot de l’UMP et Pascal Lamy du PS. La carrière de ce dernier a alterné entre les postes dans les cabinets ministériels (Delors, Mauroy) et dans des directions d’entreprises (au Crédit Lyonnais, en particulier). Il a même été un temps responsable de la prospective au CNPF. Pourquoi serait-il plus gêné de ses liens avec le patronat européen qu’il le fut avec le patronat français ?

Pour ses négociations avec l’UE, le patronat dispose de plusieurs organismes, comme l’ERT ou l’Unice. L’ERT est un club d’une cinquantaine de patrons des plus grands groupes européens, totalisant un chiffre d’affaires de 950 milliards d’euros. Fondé en 1983 à l’initiative de patrons mais aussi du vicomte Davignon, homme d’affaires belges alors commissaire européen, il multiplie rapports et interventions. A ses réunions plénières, plusieurs commissaires européens sont présents, et souvent le premier d’entre eux...

Quand à l’Unice, c’est une sorte de Medef européen. Partenaire officiel de l’Union européenne comme la CEEP (fédération des entreprises publiques), il est officiellement invité à de multiples réunions pour élaborer les projets de la Commission.

Un Parlement... pour la décoration

Ce n’est pas le Parlement européen qui peut jouer un rôle de contrepoids démocratique. Il ne dispose même pas du pouvoir ordinaire d’un parlement, celui d’adopter les « lois », même pas celui de les proposer, puisque l’initiative des règlements et des directives appartient à la seule Commission. Quand il est plus ou moins associé, c’est souvent avec un avis consultatif. Au mieux, il pourrait empêcher un texte d’être adopté. C’est ce qui s’appelle la « codécision ». Mais le dernier mot appartient toujours au Conseil de l’UE (des ministres).

Le Parlement européen est certes consulté pour nommer la Commission, mais c’est le Conseil européen qui propose et nomme les commissaires. Et il faudrait regrouper deux tiers du Parlement pour provoquer la démission de la Commission.

Le Parlement européen est réduit à multiplier les prises de position sur des rapports ou des recommandations sans conséquences.

Des institutions au rôle limité

Le budget de l’UE donne la mesure du faible poids des institutions européennes : 100 milliards d’euros, soit un peu plus de 1 % du PIB de l’Europe. Le budget de l’Etat français (hors Sécurité sociale et budget des collectivités locales) représente environ 15 % du PIB, plus de deux fois le budget global de l’UE.

Et la répartition de celui-ci est significative : 45 % pour la seule Politique agricole commune, 35 % pour la politique structurelle (subventions destinées à certaines régions de l’Europe), 6 % pour le fonctionnement propre des institutions... L’essentiel du budget est donc occupé par les quelques domaines où les Etats ont décidé de mettre en commun leurs compétences.

Avec Giscard, rien ne change

La constitution européenne proposée par la convention de Giscard ne modifierait pas grand-chose à cet édifice. La création d’un poste de président de l’Union (non pas élu mais nommé par le Conseil européen) au lieu de la présidence tournante, la réduction du nombre de commissaires ou la modification des modalités de votes ne bouleverseraient pas les institutions. Ce texte a pour objectif de simplifier le droit européen, en regroupant les multiples traités aujourd’hui en vigueur (du traité de Rome au traité de Nice, en passant par Maastricht ou Amsterdam).

C’est aussi l’occasion de réaffirmer les bases capitalistes de la construction européenne : le 3^e article évoque « un marché unique où la concurrence est libre et non faussée » comme l’un des objectifs de l’Union. La première liberté fondamentale à garantir est celle « des personnes, des biens, des services et des capitaux » (article I-4). « Les Etats membres s’engagent à améliorer progressivement leurs capacités militaires » (article I-40). La course aux armements est ainsi placée en principe constitutionnel !

Son adoption, qui semblait ne pas poser de problèmes lors de la publication du projet, a été remise en cause à Bruxelles en décembre dernier, par l’Espagne et la Pologne qui s’estimaient lésées sur la question des droits de vote. Elles auraient à nouveau changé d’avis aujourd’hui. Qu’importe ! Même adoptée, la Constitution européenne ne serait qu’un petit pas dans la construction de cette « Europe » au service du capital.

Michel CHARVET